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审计职业化建设之我见——香港公务员制度于审计职业化建设的借鉴

文章来源:   类型:工程造价-行业新闻   日期:2016-01-11  分享:
【摘要】为切实发挥审计 “保发展、促反腐”的作用,推动审计成为国家现代化治理的基石,党中央、国务院提出了加强审计监督、推进审计职业化建设的要求。本文通过对审计职业化建设内涵以及必要性的分析,对审计队伍建设中存在的问题进行梳理,借鉴香港公务员制度的特色对我国审计职业化建设的具体内容进行探讨,为推动审计职业化发展提供参考意见。

【关键词】职业化内涵 问题 香港制度 借鉴

2014年10月中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出审计监督是八大监督体系之一,同年国务院《关于加强审计工作的意见》明确指出:着力提高审计队伍的专业化水平,推进审计职业化建设,建立审计人员职业保障制度,实行审计专业技术资格制度,完善审计职业教育培训体系,努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍…。从上述文件可以看出,在新一届中央领导人的执政理念下,审计作用越来越得到重视,地位空前提高,同时也对审计队伍建设和审计人员素质能力提出了更高更严的要求。如何充分发挥审计监督的作用、如何具备服务于国家治理的能力,如何适应我国经济社会快速发展、审计内容不断延伸、反腐倡廉力度不断加大的新形势,各级审计机关加强队伍建设的重要性和紧迫性凸显。

香港公务员制度借鉴英国模式,经过长期实践和一定的创新,最终培养了一支廉洁、高效、专业化、富有活力的公务员队伍。香港公务员制度在法律法规、监督机制、薪酬福利、培训提高等方面形成了自有特色,值得我们学习和借鉴。

一、审计职业化的内涵及审计职业化建设的必要性

职业化是指专门从事某种职业的人们逐步形成独特的职业意识、知识、技能、行为及其道德准则的过程。随着经济的发展,社会分工不断细化,对职业群体的要求不断提高,各个行业开始注重按照专业化要求建设职业化队伍。中央有关国家机关已经提出了本系统、本行业的职业化建设规划并取得了初步成效,如最高人民法院制定了法官职业化建设规划并付诸实施,法学界对构建法律职业群体或共同体的研究也正在深入进行之中。

什么是审计职业化?笔者认为,审计职业化是指建设包括审计人员的职业准入、业务管理、职称级别、培训保障、退出机制等制度,致力于提高审计人员履职能力,选准人、用好人、留住人,保障审计职责的有效履行。在当前的社会经济快速发展的情况下,加强审计机关队伍建设,推进包括建立完善资格准入、业务控制、职位分类、职业培训、激励惩戒和保障等制度的审计职业化建设,显得尤为迫切和重要。

(一)有利于充分发挥审计促进国家治理现代化的作用

服务国家治理需要审计机关积极发挥职能作用,但是如果审计队伍没有扎实的专业知识,不是审查问题和分析研究问题的能手,就无法给党委、政府提出具有建设性的审计建议,审计“免疫系统”功能就不会得到有效发挥,服务国家治理的目标就难以实现。近两三年来,审计署组织和依托全国各地审计机关的力量,围绕国家宏观政策的实施,开展了地方债务、保障性住房等一系列关乎社会经济发展、国计民生的全国性审计,从更高层次上对国家宏观经济政策执行情况及党委、政府的重大决策实施情况进行监督,为国家政策的制定和调整提供了参考依据,有效地发挥了审计促进国家治理现代化的作用。随着 “全国审计一盘棋”的全面推开,对各级审计机关和审计人员的履职能力要求更高,加强诸如业务控制、教育培训等内容的审计职业化建设势在必行。

(二)有利于保障审计监督权的独立性

推进审计职业化建设是独立行使审计监督权的必要基础之一。《宪法》、《审计法》、中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院《关于加强审计工作的意见》都明确提出要“保障依法独立行使审计监督权”。如何保障?虽然加强审计外部环境建设,即减少政府干预和同级部门的干扰,真正把“权力关进制度的笼子”至关重要,但打铁还需自身硬,推进审计职业化建设也同等重要。对于审计机关来说,必须切实履行职责,委派具备相应资格和能力的审计人员承办审计业务,保证审计过程和结果的客观公正;对于审计人员来说,必须提高审计能力,当好公共资金的守护者、国家利益的捍卫者。贯彻落实这些要求,需要进一步完善包括审计职业制度在内的各项审计制度,才能为审计机关和审计人员依法独立履行审计监督权提供坚实的制度保障。

(三)有利于提高审计能力和强化职业保障

推进审计职业化建设关键在于进一步强化审计队伍的职业化建设。目前,在世界发达国家和一些中等发展国家,普遍实行了审计队伍职业化,并在相应的法律条款中规定了审计人员的准入资格、任职条件、权力义务、提拔晋升及政治生活待遇等与队伍建设有关的内容,为保证依法审计、客观公正地履行审计职责、强化审计职业荣誉感、稳定审计人员队伍奠定了重要基础。

二、审计队伍建设中存在的问题

(一)从职位设置看,未实行分类管理,单一职务序列晋升通道影响队伍活力

尽管我国公务员法明确规定了公务员职位分为综合管理、专业技术、行政执法等类别,但职位分类的工作尚在探索之中,相关的配套法规也未出台。目前,审计系统不论是从事专业技术还是综合管理工作的公务员,均实行的是综合管理类公务员的职务序列,机关领导职数受机构规格、内设机构数量等的限制,非领导职数又受同层次领导职数等的限制,数量均极其有限。审计人员虽可按国家有关规定,申报评定审计专业技术职称,但又不与职级、待遇挂钩。由于没有实行分类管理,导致晋升通道单一,晋升空间狭小,这在市级以下机关尤其突出。审计部门是一个专业性很强的监督部门,要求审计人员具有相应的专业知识和技能。目前审计队伍中已培养了一大批具有高中级专业技术职称、业务能力很强的审计干部,但受综合管理类职级职数所限,很多审计人员在正副科领导或非领导职位上就已经走完全部仕途,县区审计部门的许多干部甚至干到退休还是个科员。加之缺乏横向交流机制,审计干部晋升途径、发展空间严重受限,一定程度挫伤了他们的工作积极性。

(二)从薪金、待遇看,激励作用不够

目前随着我国社会经济的发展以及反腐倡廉态势不断扩大,审计部门任务越来越重,审计人员压力也越来越大,工作量超负荷、加班加点已成常态。但从收入看,审计人员的收入与其学历、能力、专业技术职称、承担的工作量、工作难度极不对称,收入与付出不成比例。以长沙市审计局为例,我局现有干部职工107人,其中研究生14人、本科生83人,具有高级职称的12人,中级职称的69人。2015年月平均应发工资总计461691元,人均4314元;扣除个人公积金部分后,实发工资总计404918元,人均3784元,收入水平远低于国企和私企相同资历的人员。一年来,我局陆续有5名未到龄的审计骨干提前退休,另还有少数人员也有提前退休的意愿,保持审计队伍的稳定性也是目前亟需考虑的问题之一。

(三)从审计队伍自身看,知识结构不能完全适应新形势的需求

一是综合素质不够全。大部分审计人员所学专业多为财务会计类,对公共财政、金融、基建等现代审计所需要的专业知识了解不深,能熟练应用计算机和外语的审计人员相对较少。二是理论水平不够高。审计调查报告和审计信息,需要敏锐的洞察力和分析、解决问题的能力。受理论水平的制约,部分审计人员宏观意识不强,凭经验看待问题,不能分析问题背后深层次的成因,提不出高质量、针对性强的审计意见。三是专业技术手段不够精。随着审计环境的进一步发展变化,会计电算化、软硬件开发水平以及网络技术进展迅速,要求审计人员不仅要掌握计算机辅助审计技术,而且要应用现代审计技术和方法。从目前情况来看,审计人员运用常规的检查、查询、监盘等方法较多,运用问卷调查、分析性复核等较少,并且在计算机审计项目中,真正使用数据库技术进行分析的比率较低。四是创新意识不够强。相当数量的审计人员按惯例先账本、再报表、后凭证,停留在查错纠弊上,把大部分精力放在了核对会计数据之上,较少采用分析手段进行综合分析,往往就事论事。加之大部分审计人员工作经历单一,注重微观层面的思维方式,很难从宏观的高度从事审计工作。

三、香港公务员制度的简介和特点

1997年香港回归后,按照“一国两制、港人治港、高度自制”的方针,在基本法的框架下,其组织机构设为行政、立法和司法机构,三权分立、相互制衡。香港公务员的任免和管理较内地有差异。一是所有司长和局长职位由行政长官任命,以合约方式聘任,必须为过失承担政治责任,随着行政长官的任期共进退。这种方式促使各位司长和局长精心施政,带领下属负责、问责。如,香港审计署署长由特首任免,署长每年向立法会主席呈交三份报告书:一份是有关香港特别行政区政府的帐目,两份是审计署关于衡工量值式审计结果。审计署署长报告书由立法会下属的政府帐目委员会进行审议,政府帐目委员会倚赖审计署署长的审计结果进行公开聆讯和发表政府帐目委员会报告书,审计署的效益则通过政府帐目委员会的结论与建议而提高,两者一起在政府对立法会的财务交代责任方面发挥重大作用。审计署订有审计标准,可确保审计人员适当地进行各项审计工作,在各有关方面和要项上都符合最高审计机关国际组织及香港会计师公会发出的审计准则的规定。二是对非政治任命的公务员实行公开考试招聘,根据不同司局、不同职位性质设置多个职系,按照不同职系,对空缺职位分类进行综合招聘考试或职位招聘考试,考试内容更具专业化倾向,既着眼通才,更注重专才。特区实施公务员新入职制度,大多数公务员需先按试用制或合约制聘用,经过较长时间的严格考察,确认为适合的人员才可按长期聘用条款受聘。

香港公务员是世界上公认的亚太地区最有效率、最廉洁、最为稳定、最富活力的公务员队伍之一,这样一支队伍的形成靠的是比较先进的公务员制度模式,其主要特点是:

(一)法制化的管理

香港有关公务员管理制度的法规相当完善,从公务员的招聘、纪律、考核、薪酬到退休等各个环节都制定了相应的法规,有利于对公务员进行规范化的管理。

(二)严明的监督机制

在外部监督方面,主要依赖于立法局财务委员会和核数署、廉政公署等机构的约束。廉政公署是香港政府肃贪倡廉的专门机构,受行政长官直接领导,依据《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举(舞弊及非法行为)条例》的有关规定,负责对公务员贪污受贿进行监督,以执法、教育、预防三管齐下打击贪污犯罪,致力于维护香港公平正义、安定繁荣。还有一个重要的约束机制是新闻媒体。香港媒体对名人和公务员的言行高度关注,一旦发现蛛丝马迹,他们就会追踪到底,促使公务员时刻注意自己的言行。

在内部监督方面,主要通过公务员系统的内部自律来实现。如,《公务员规则》规定了公务员的基本义务:遵守纪律,廉洁奉公。根据香港“公务员品行总则”,公务员不得有任何令人怀疑公务员队伍是否公正,或令政府声誉受损的活动或行为,否则将受到纪律处分。

(三)较高的薪酬福利

香港政府的公务员薪酬与私营机构薪酬大致相等,其目的是要提供足够的薪酬以吸引、挽留和激励具合适才干的人,为巿民提供效率和成效兼备的服务。至2015年3月,香港公务员职位编制172 647人,实际人数165 252人。2014年度公务员薪酬及有关的开支总额964 亿元,占政府经营开支百分比30.5%。公务员体制设立5个职系,每个职系分5至16个不等的职级,共有49级薪金标准。根据每位公务员学历、能力、工作经历的不同,按所属职系和职级的薪级表领取薪酬。每月薪金从10885至117080(港元)不等。五年工作年限的普通公务员其月薪约为2万港币,同工作年限的中层月薪约为3万港币。一般而言,公务员如果工作表现令人满意,包括品行、态度及效率等,他们会在所属职级的薪级表内每年获得一个增薪点,直至达到顶薪点,如升职则按晋升后所属职级的薪级表支取薪酬。除薪酬外公务员亦可享有各项附带福利,按职级不同享受不同的福利,职级越高,福利越好。视聘用条款、职级、薪点、服务年资及其他资格而定。

(四)有效的培训制度

香港非常重视公务员的培训工作,培训方式多样,针对性强,效果好。公务员事务局提供的培训发展服务,宗旨是制定培训政策,并就培训事宜支援各局和部门。其辖下的公务员培训处,向各部门提供周全的培训发展支援,积极推广人力资源发展的优良典范,确保公务员具备所需的知识、技巧及能力服务市民。

四、香港公务员制度对审计职业化建设的借鉴

由于政治体制、行政架构等方面的不同,我们不可能照搬香港公务员的管理制度,但借鉴香港公务员管理制度的有效做法,包括打造专业化公务员队伍的理念,完善的制度体系,标准化、规范化、精细化的工作流程,科学的职位分类、人员招聘,有效的激励手段和培训方式方法等,对于我们推进审计职业化建设具有积极的现实作用。

(一)规范审计业务操作流程,优化审计业务管理机制

审计职业化建设要求审计人员提高专业素养,客观公正的发表审计意见,为政府决策提供参考依据。为保证审计结果的客观公正,首先要以规范审计操作流程为契机,规范审计业务管理,建立一套审计人员业务行为规范体系。其次要进一步完善国家审计职业准则体系,制定国家审计职业道德准则、执业行为准则、独立性准则等更具体的职业化规范性文件,使审计机关和审计人员的执法行为不逾矩。

(二)建立审计干部职业准入机制,从“入口”保证队伍的专业水准

审计部门在考录机关公务员时,对新招录的专业技术类人员的专业、学历、职称、工作经历等条件应制定详细的标准。如,学历必须是本科或本科以上,专业必须是与审计相关的会计、经济管理、计算机、工程管理等相关专业;需有从事相关职业的不少于两年的工作经历;招录社会专业技术人才,除要求有会计师、审计师、网络工程师、工程造价师等职业证书之外,还必须提供以往相关工作实绩证明等。考试科目除公共科目外,国家还可统一设置专业科目的考试。建立全国统一的审计职业资格制度,凡从事审计业务工作的,必须通过国家统一考试,取得审计职业资格。考录审计机关的公务员,可把取得审计职业资格作为招录的条件之一。建立审计职业遴选机制,面向基层审计机关或基层行政单位进行遴选,把一批政治品质好、道德品行优、工作能力强的业务骨干吸收到审计队伍中,一方面提高审计干部队伍的整体素质,另一方面拓宽基层审计人员的职业通道,激发工作积极性。此外,上级配备审计部门负责人时,也应从具备经济、法律、管理背景的人员中选拔。

(三)实行审计干部的分类管理,建立职务和职级并行的管理机制

建议国家尽快启动审计系统公务员分类管理的工作,针对职位性质、工作内容设置专业技术类职位、综合管理类职位两大类。对在专业技术类职位工作的审计业务干部实施审计职业准入的基础上,建立审计职业等级制度。根据审计干部的学历、从业经历、能力业绩等指标分为审计员、助理审计师、审计师、高级审计师和首长级审计专家五个等级的职务,对应不同等级建立相应的薪酬政策。让没有领导职务但业务能力强、承担任务多的公务员,其工资水平能够与同层次、有领导职务的公务员相当,让其对自己从事的事业更有认同感,同时更注重自身的专业性。目前,开始实施的全国县以下机关公务员职务与职级并行制度对包括审计部门在内的基层公务员是一个重大的利好,此政策还应惠及到市级机关的公务员。就公务员群体看,收入水平偏低,国家也已将提薪纳入议事日程。建议在公务员整体提薪的基础上,参考香港政府对审计署、廉政公署等监督部门实行差别对待的做法,对审计、监察等监督部门的人员提高一个薪酬档次,激励他们勤政廉政,实现真正意义上的“高薪养廉”。通过分类管理、职务与职级并行的实施,审计部门的业务干部和管理干部可在各自的职务序列内进行职务、职级的晋升,有利于打通绝大多数公务员职业发展的通道,鼓励他们不当官也能努力工作。

(四)建立审计干部挂职锻炼的常态机制,提高审计水平

干部的成长往往与其工作经历有关。对审计干部来说,安排到诸如政府、发改、财政、企业等不同岗位进行挂职锻炼有助于开拓眼界、提高站位、调整思维,从而宏观地考虑、分析问题,带动审计团队从政府需求的角度更好地发挥审计作用。在审计系统内部,也可逐年安排审计骨干到上级审计机关锻炼学习,将好的思路和做法普及到基层审计队伍。

(五)建立培训制度,提高审计人员的职业技能

审计培训制度是伴随审计人员职业生涯的常态化培训机制,可以不断提高审计人员的专业理论水平、实践经验和业务技能,始终保持职业水准。应每年定期组织集中培训,采用讲授式、互动式等多元化教学方法开展专题培训和审计业务经验交流,着力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手、精通管理的行家里手。

(六)建立审计职业激励惩戒制度,保证审计队伍的执法形象

建立审计职业激励惩戒机制。通过审计职业绩效评价体系和等级职务晋升办法,对审计人员的工作绩效、工作作风、廉政建设等进行单项或全面的记录、考核和测定,确定职业等级职务的升降。对在重大审计项目中做出突出贡献、对为国家挽回重大经济损失的审计人员进行奖励。加强对审计干部的廉政教育和监督管理,对审计干部的违纪违法事件严肃处理,保持审计队伍的公信力。